LEGADO DE R. NIXON A AMÉRICA LATINA: EXENCIÓN PRESIDENCIAL DE ILEGALIDAD

Ilegalidad en el despacho presidencial de los Estados Unidos

En la primera mitad del decenio de los 70 funcionarios asignados al despacho presidencial de la república estadounidense planearon, ordenaron, ejecutaron y supervisaron una serie de actividades ilegales para recoger información sobre personas que le hacían oposición política al presidente Richard Nixon.  De estas actividades estaba enterado el presidente.

Los funcionarios de la Casa Blanca hicieron espionaje doméstico, utilizaron las agencias del gobierno para actividades no autorizadas por la ley, contrataron delincuentes comunes para realizar actos ilegales, utilizaron fondos reservados de la campaña de reelección del presidente para comprar el silencio de actores y testigos y usaron sus posiciones para destruir pruebas y encubrir los hechos. Fueron descubiertos. Y vino lo que el presidente Nixon hubiera podido llamar, con un mal uso de la palabra, la hecatombe: perdió el poder.

El presidente confronta la ilegalidad en su despacho

El presidente Nixon inicialmente expresó en privado sorpresa por la estupidez de algunas de las tácticas utilizadas para cumplir sus órdenes y públicamente negó  conocimiento de las actividades de sus funcionarios de confianza. Luego, ante la acumulación de evidencias publicadas, tuvo que aceptar que había sido informado pero con gran posterioridad a los hechos.

Antecedentes: El plan Huston y Watergate

En 1970 el presidente Nixon ordenó que funcionarios de su confianza en la Casa Blanca crearan un plan de seguimiento a la oposición. Así lo hicieron ellos en coordinación con el FBI y otras agencias de la policía secreta. El plan, llamado Huston, incluía violaciones de domicilio y correspondencia privada y espionaje electrónico.  El presidente fue informado por uno de sus abogados de que el plan era ilegal; él ordenó que se implementara. El director del FBI, J. Edgar Hoover, sorpresivamente se opuso y con el respaldo del Procurador General logró que el presidente lo archivara aunque partes del mismo se hicieron efectivas. La oposición de Hoover no ha sido explorada por los historiadores y a primera vista es inexplicable dada su proclividad al espionaje doméstico ilegal.

Luego vino el episodio Watergate, en 1972, que giró en torno de la contratación de delincuentes comunes por parte de funcionarios de la campaña presidencial en coordinación con personal de la Casa Blanca para violentar las cerraduras de las oficinas del partido demócrata  e instalar en ellas micrófonos y equipos de grabación.  Esto fue parte de una serie de abusos de poder coordinados desde la oficina presidencial y que incluyeron la entrada ilegal en las oficinas de un psiquiatra para robar las notas terapéuticas de uno de sus pacientes y  el uso del FBI, la CIA y la oficina de recaudo de impuestos para hostigar personas e infiltrar y sabotear grupos desafectos al presidente o a sus amigos personales.

Los abusos de poder coordinados desde la Casa Blanca en la administración Nixon ocurrieron durante la campaña electoral de 1972 y cuando el movimiento popular contra la guerra en Indochina[i] tomaba más fuerza. Aunque Nixon fue reelegido dicho año con un amplio margen de ventaja sobre su oponente del partido demócrata, él y su entorno parecen haberse sentido vulnerables políticamente. Sus actividades ilegales se enderezaba a neutralizar la protesta contra la guerra, a obtener información sobre las conversaciones privadas entre los líderes del partido de oposición, a prevenir la circulación de información desfavorable a Nixon o la gente de su entorno.

La debacle (o hecatombe, si se quiere)

Los delincuentes que penetraron las oficinas del partido demócrata fueron arrestados por la policía y en la investigación subsiguiente se comprobó que habían actuado bajo las órdenes de funcionarios de la campaña de reelección de Nixon, los cuales, a su turno, fueron llamados a juicio desatando una reacción en cadena que terminó comprometiendo a la Casa Blanca. Al mismo tiempo, los medios recibieron información sobre las actividades de los funcionarios presidenciales, la hicieron pública y mantuvieron la presión con un cubrimiento constante de la historia. La opinión pública reaccionó tan negativamente que el Congreso se vio forzado a investigar y a llamar a juicio al presidente, el cual renunció en agosto de 1974.

El vicepresidente Spiro Agnew, investigado por corrupción y condenado por evasión de impuestos, había sido obligado renunciar en 1973. El nuevo vicepresidente, Gerald Ford, tomó posesión como presidente y otorgó un perdón presidencial a Nixon por cualquier violación de la ley en la que hubiera podido incurrir. Ni las cortes, ni el establecimiento político, ni la opinión pública aceptaron la inocencia del presidente Nixon con respecto a los actos delictivos de sus subalternos y al perdonarlo Ford sentó las bases para perder la elección de l976.

La investigación de estos abusos de poder culminó en el llamamiento a juicio de 69 personas, de las cuales 48 fueron encontradas culpables y perdieron su libertad, entre ellas el procurador general, el jefe de la oficina jurídica y el secretario general de la Casa Blanca, varios consejeros especiales del presidente y su asistente personal para asuntos domésticos.

Richard Nixon se retiró de la política por varios años, pero habiéndose aquerenciado en el poder siempre deseó volver a una posición de influencia sobre sus conciudadanos. La tuvo pues sus sucesores lo consultaron privadamente en asuntos de interés nacional. Pero él quería un papel protagónico.

En 1977 le dio una extensa entrevista al periodista inglés David Frost con el propósito de volver a la política activa. En esa entrevista –un extracto de la cual se encuentra en este mismo blog- dio su versión de los hechos, aceptó haber tenido una responsabilidad política -que es, por supuesto, diferente de la responsabilidad moral, legal y fáctica-, mantuvo su inocencia y formuló una defensa de su actuación.

Doctrina Nixon de exención presidencial de legalidad

“Si lo ordena el presidente deja de ser ilegal”, dijo Nixon a Frost con respecto a las actividades ilegales de los funcionarios de la Casa Blanca.

Su argumento se desarrolla en los siguientes pasos:

1.   Hay circunstancias de seguridad nacional y orden público que exigen la realización de actividades que en otras circunstancias serian violatorias de la ley pero que cuando las ordena el presidente se vuelven legales;

2.   La conversión de esas actividades ilegales en legales depende del criterio del presidente;

3.   El presidente no va a abusar de esta facultad porque tiene que responder ante el electorado y obtener fondos del congreso;

4.   Esta facultad presidencial es necesaria para proteger a los que ejecuten las órdenes del presidente;

5.   Existe un precedente histórico: el presidente Abraham Lincoln ejerció esta facultad y la defendió diciendo: “Actividades que en otras circunstancias serian inconstitucionales podrían volverse legales si se realizan con el propósito de preservar la constitución y la nación”.

Seguridad nacional y preservación de la investidura presidencial

Los presidentes tienden a confundir la seguridad nacional y el orden público con su permanencia en el cargo; caen en la tentación de ver a la oposición -aún legítima- como una amenaza a la seguridad nacional y de condenar las manifestaciones populares de protesta -aún justificadas- como una amenaza al orden público.

El presidente Nixon pensaba que ese era su caso y que su separación del cargo pondría en peligro la seguridad nacional, debilitaría la constitución y alimentaría la división interna. Todas anticipaciones comprobadamente falsas. Una vez separado del cargo el establecimiento político y militar aceptó que la guerra en Indochina estaba perdida y procedió a terminarla mejorando así la seguridad nacional, las protestas populares disminuyeron mejorando así el orden interno y la constitución ganó respeto al hacer evidente que ni siquiera el presidente estaba por encima de la ley.

El criterio presidencial de legalidad

Precisamente porque un presidente se inclina a ligar el destino nacional a su permanencia en el cargo no podemos confiar automáticamente en la objetividad de su criterio cuando ordena hacer algo ilegal so capa de proteger la seguridad de todos. Podemos hacer dos conjeturas igualmente válidas cuando carecemos de información independiente: 1) la decisión del presidente está enderezada a consolidarse en el poder, neutralizar a sus enemigos políticos y darse la satisfacción personal de ejercer el poder a su arbitrio, y 2) su decisión tiene el propósito  de proteger al país de un peligro inminente, defender a sus conciudadanos de un enemigo aleve y proteger la constitución y el estado de derecho de una amenaza que no podría pararse de otra manera.

Al final, la opinión que se tenga de la acción presidencial dependerá  de su relación con los partidos y los focos de opinión. Sus simpatizantes se inclinarán a creerle, sus malquerientes se inclinarán a dudar. Y esto en el caso de que sus decisiones se hagan públicas y él asuma responsabilidad por ellas. Si niega su responsabilidad introducirá un factor adicional de disensión pública al poner a sus amigos a defender su ignorancia de lo que hicieron sus subalternos y a sus enemigos a buscar con empeño pruebas de su conocimiento.

En el caso del presidente Nixon esto fue lo que sucedió. Primero negó su conocimiento de las actividades ilegales de sus subalternos, luego negó que les hubiera dado orden de violar la ley y finalmente aceptó que había tenido  conocimiento ex post facto de dichas acciones. Sus partidarios defendieron cada una de esas posiciones. Sus enemigos  en los medios y la política lo asediaron hasta forzarlo a entregar las pruebas de su complicidad con sus subalternos, pruebas contenidas en las grabaciones que él mismo había ordenado hacer de sus conversaciones en la Casa Blanca.

Sanción electoral y bloqueo fiscal

Nixon hace una defensa práctica de su doctrina afirmando que un presidente no abusará de la exención de ilegalidad porque tiene dos talanqueras institucionales: las elecciones, donde supuestamente tiene que responder de sus decisiones ante los votantes, y el Congreso, donde le pueden negar fondos para ejecutarlas.

Solapado, como mucho político exitoso, el presidente Nixon invoca en su defensa dos falacias que dan a su doctrina apariencia democrática. Pasa por alto una realidad conocida: las órdenes que da un presidente de violar la ley se emiten en secreto, se ejecutan a escondidas y se cubren con coartadas para hacer plausible su eventual confesión de inocencia. Además, la ejecución  de las mismas se carga a fondos discrecionales o se disimulan en entradas de contabilidad opacas.

Dichas decisiones, por su misma naturaleza, están pensadas para que no sean conocidas del público, consultadas con el órgano legislativo, escudriñadas por el judicial o discutidas en campaña electoral. Y si por algún motivo algo de ellas se hace conocido tanto el presidente como sus subalternos dirán que por razones de seguridad nacional y orden público no se puede dar más información.

En el caso de Nixon la crisis final de su presidencia ocurrió cuando las acciones ilegales de sus subalternos y suyas propias se hicieron públicas y el Congreso no las pudo excusar por razones de seguridad y orden público.

Protección de subalternos del presidente

Cuando el presidente Nixon dice que su doctrina es necesaria para proteger a los subalternos que cumplen órdenes de actuar ilegalmente se refiere a una situación legal y ética muy compleja que podemos describir en forma de dilema:

1) De un lado, el subalterno puede confiar en que el presidente tiene un conocimiento superior de la realidad por su acceso a información confidencial preparada por los servicios secretos del estado, hace un juicio objetivo de lo que conviene al interés nacional y toma una decisión que estaría amparada por una presunción de legalidad. 

2) De otro lado, el subalterno tiene un superior conocimiento de cómo opera la casa de gobierno, de los sentimientos y antipatías personales del presidente, de cómo le gusta ejercer el poder, del ambiente de adulación y ocultamiento de información inconveniente a que se inclinan sus funcionarios de confianza y, en consecuencia, duda de los motivos altruistas del presidente con respecto a una decisión dada.

¿Está obligado el subalterno del presidente, que al mismo tiempo es un empleado del estado, a obedecer todas las órdenes presidenciales sin vacilar?  ¿O está obligado como cualquier otro ciudadano a negarse a obedecer una orden violatoria de la ley y a denunciar al presidente por intento criminal ante las autoridades competentes? Además nos podemos hacer la pregunta ética: ¿aquellos que en conciencia creyeren que el presidente les está ordenando violar la ley tendrían la obligación moral de renunciar al cargo?

La doctrina Nixon de exención de ilegalidad eliminaría estos dilemas y daría al presidente mayor seguridad con respecto a la lealtad incondicional de sus subalternos.

Sin embargo, como lo reconoció el mismo Nixon, no hay regla o principio en el cuerpo legal que justifique esta exención.  Y no la hay porque la  obediencia debida a orden superior no se acepta como causal exculpatoria de actos ilegales sino en condiciones muy estrictas; en la mayoría de los casos la gente debe asumir responsabilidad personal por sus acciones.

Lincoln y la exención de ilegalidad

El precedente histórico sentado por las palabras y acciones del presidente Lincoln es válido y continúa vigente. En la historia reciente lo vemos presente en la decisión de Bush Sr de atacar a Irak sin una declaración de guerra por parte del Congreso, en la autorización que dio Bush Jr durante la segunda guerra de Irak para intervenir teléfonos y correos electrónicos de ciudadanos estadounidenses y para torturar y mantener en prisión sin orden judicial a extranjeros sospechosos de ser enemigos de los Estados Unidos y en la órdenes de Obama de bombardear enemigos en Afganistán, Yemen, Pakistán,  Siria e Irak.

Pero este precedente no era aplicable a la situación de Nixon. La investidura presidencial de Lincoln no estaba amenazada. En el norte era el presidente legítimo, para el sur era la cabeza de un gobierno enemigo. Su gobierno y su posición hubieran desaparecido si el norte hubiera perdido la guerra; pero el norte ganó la guerra y fueron el gobierno y el presidente del sur los que desaparecieron.  Lo que estaba en juego no era el poder personal de Abraham Lincoln o de Jefferson Davies. Por lo mismo, en su entrevista con Frost  Nixon deja el argumento inconcluso.

Nixon imitado en América Latina

En América Latina, como en cualquier otro país incluyendo los Estados Unidos, los presidentes se deslizan hacia el ejercicio personalizado del poder cuando comienzan a confundir el interés nacional con su deseo de permanecer en el cargo y de expandir su autoridad. Ocurre gradual y casi que inevitablemente cuando  no encuentran fuerzas políticas poderosas que los atajen y cuando sus subalternos no tienen respaldo de instituciones fuertes para impedirles que abusen del cargo. Se apoyan con frecuencia en las agencias de policía secreta, desviándolas de la tarea que les corresponde de hacer inteligencia de países amigos y rivales y de identificar a criminales mayores que escapan a los investigadores policiales regulares.

Abundan los abusos de la policía secreta en los países latinoamericanos: sucedió en Honduras, El Salvador y Guatemala durante las guerras civiles recientes, en  Chile, Argentina y Brasil durante las dictaduras militares, en Cuba, Venezuela y Nicaragua bajo sus gobiernos pseudo-socialistas.  También en países supuestamente democráticos y sujetos al imperio de la ley, como se echa de ver en los siguientes casos recientes -que no son únicos en la historia de los países mencionados-.

Ricardo Martinelli, presidente de Panamá del 2009 al 2014, ha sido acusado de utilizar la policía secreta para hacer interceptaciones telefónicas, grabaciones, vigilancia y hostigamiento de sus críticos. Los tribunales locales además le han abierto investigación por corrupción y malversación de fondos. Salió del país a fines de enero de este año con la excusa de participar en las deliberaciones del Parlamento Centroamericano en Guatemala y ha decidido permanecer en el exterior denunciando como persecución política las investigaciones que se le hacen.

Ollanta Hulama, elegido presidente del Perú en el 2011 para un periodo que termina en el 2016, también ha sido acusado de uso indebido de los servicios de la policía secreta  para espiar  a políticos opositores, empresarios y miembros desafectos del partido de gobierno. Los medios han publicado reportes, videos y grabaciones que confirman estos hechos y agentes de la oficina nacional de inteligencia fueron arrestados cuando le hacían seguimiento clandestino a la vicepresidenta. Como era de esperar, el presidente, sus funcionarios de confianza y sus aliados políticos han afirmado que los espías arrestados actuaban de su propia iniciativa, que el abuso de la policía secreta es cosa que hicieron gobiernos anteriores, que en su gobierno no se tolera el espionaje doméstico y que se disuelve la agencia anterior y se crea una nueva con el mismo personal.

Cristina de Kirchner, elegida  presidente de la Argentina en el 2007 y reelegida hasta el 2015, se encuentra en medio de una crisis causada en gran medida por su manera de gobernar. En medio de esta crisis ha muerto un fiscal que investigaba la hipotética participación suya y de su ministro de relaciones exteriores en un intento de encubrir la complicidad de un gobierno extranjero en un atentado terrorista que en 1994 dejó  85 muertos en Buenos Aires. Aunque la mise-en-scène en la que apareció el cadáver del fiscal permitiría pensar en un suicidio, confusión sobre las circunstancias ha despertado sospechas de asesinato. La  protesta popular por esta muerte, alimentada por desconfianza en la honorabilidad de los gobernantes, ha impulsado a estos a acusar a la policía secreta de orquestar  un plan para desestabilizar el gobierno. El rencor acumulado en la población por los abusos de la policía secreta en este y en gobiernos anteriores (espionaje doméstico, hostigamiento de opositores, arrestos ilegales, desaparición de activistas) es aprovechado por Kirchner para poner en cintura una agencia del estado sobre la que parece haber perdido el control. Las medidas correctivas propuestas incluyen cambio de nombre de la institución, reemplazo de algunos de sus directores y conservación del personal de base.

Rafael Correa, elegido presidente del Ecuador en el 2007 y reelegido hasta el 2017, ordenó en el 2013 la adquisición de equipos de espionaje electrónico por US$500.000 que tienen capacidad para “copiar tarjetas SIM, identificar llamadas telefónicas, desviar llamadas a diferentes lugares, interceptar mensajes de texto, falsificar y modificar mensajes de texto, mantener mensajes en su sistema, desconectar llamados, bloquear llamadas, y un sistema con la capacidad de interceptar un mínimo de cuatro llamadas telefónicas de manera simultánea”, según documentos publicados por BuzzFeed, un portal de noticias independiente. El presidente Correa y su gobierno negaron la adquisición, retaron a los denunciantes a probar ante ellos la compra de los equipos y declararon al cabo de unos días que nadie les había presentado las pruebas que los convencieran de que los equipos fueron comprados y llegaron al país. La implicación, por supuesto, es que los equipos de espionaje no existen y no se podrían usar indebidamente.

Álvaro Uribe, presidente de Colombia del 2002 al 2010, fue acusado durante su gobierno por políticos de la oposición y los medios independientes de abusar su autoridad ordenando a la policía secreta hacer seguimiento a sus críticos y a los críticos de sus aliados políticos, recoger información privada que pudiera ser usada contra sus enemigos, poner en circulación esa información usando a periodistas esquiroles, hostigar a sus críticos abierta y solapadamente y escenificar atentados terroristas contra su vida. También ha sido acusado de permitir que dichos servicios coordinaran con delincuentes comunes campañas de desprestigio contra miembros de los poderes judicial y legislativo que no respaldaban su aspiración a permanecer indefinidamente en el poder y de dirigirlos y protegerlos en el asesinato de opositores y testigos de fechorías.

El secretario general de la presidencia y funcionarios de alto rango de la agencia nacional de inteligencia -incluyendo su directora- han sido condenados por espionaje de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, de  miembros de los partidos de oposición, activistas de derechos humanos y periodistas independientes. Uno de los directores de la agencia de inteligencia fue condenado por su participación en el asesinato de un opositor.

El expresidente Uribe ha defendido a sus subalternos individualmente; ha dicho que cada uno de ellos es honesto y que ninguno hizo cosa alguna ilegal. Al mismo tiempo, los ha condenado colectivamente diciendo en su cuenta de twitter en enero: “Si a uno el superior le da una orden ilegal, uno tiene que decir: ‘no la cumplo’, ‘yo no voy a violar la ley’ ”.

Uno puede hacer dos conjeturas sobre la posición de Uribe: 1) los funcionarios de su confianza obraron bajo sus órdenes y sus acciones fueron por consiguiente legales, y 2) los funcionarios no rehusaron cumplir sus órdenes y en consecuencia las consideraron legales.  En otras palabras, invoca la doctrina Nixon de exención de ilegalidad. Igual que Nixon eventualmente aceptará responsabilidad política pero negará toda responsabilidad penal y ética.

El gobierno colombiano ha cambiado el nombre de la agencia de inteligencia, ha reemplazado algunos de sus altos funcionarios y ha conservado el mismo personal de base.

Doctrina Nixon e imperio de la ley

Varios factores son comunes a estos casos de abuso del poder presidencial -que no son exclusivos de América Latina-:

1.   El presidente ordena -por sí mismo o por intermedio de funcionarios de la casa presidencial- a los servicios de policía secreta vigilar, hostigar y neutralizar a los que considera sus enemigos, enemigos de su partido o enemigos de sus aliados y amigos;

2.   Al cumplir las órdenes presidenciales sus subalternos y  la policía secreta operan por fuera del marco legal que regula su funcionamiento;

3.    El uso de la policía secreta con fines personales y partidistas la distrae de los verdaderos temas de seguridad nacional y la dedica a investigaciones intrascendentes creando de paso una cultura de ilegalidad;

4.   La definición de enemigo del presidente es elástica e incluye a quienes hipotéticamente podrían asesinarlo -evento de dudosa ocurrencia que sería un atentado mayor contra el orden público- y a una miscelánea de opositores serios y triviales que van desde sus rivales políticos hasta académicos, activistas cívicos y formadores de opinión que critican sus decisiones, exigen explicaciones sobre su agenda de gobierno y dudan de la conveniencia de prorrogar su presidencia indefinidamente o de ampliar sus poderes institucionales; todos ellos caen dentro de una noción vaga de amenaza al interés nacional;

5.   La mayoría de los que el presidente considera enemigos actúan dentro de sus derechos constitucionales y legales y no representan amenaza seria a su investidura; de hecho, uno puede defender la hipótesis de que el presidente tiene enemigos más peligrosos entre los oficiales de las fuerzas armadas y las elites económicas que se sientan vulneradas por las políticas de su gobierno;

6.   El presidente niega conocimiento de lo hecho por sus subalternos, luego los defiende aseverando que no han violado la ley y afirma que las investigaciones sobre la conducta ilegal de los mismos son manifestaciones de persecución política.

Considerar legal lo que realmente es ilegal no solo es un acto adicional de abuso de poder, ni una manifestación de disonancia cognoscitiva, ni un delirio sintomático de los desórdenes mentales causados por el poder sino también expresión de la certeza subjetiva que tiene el presidente de que por virtud de su cargo puede transformar en legal lo que es ilegal. Esta es la raíz psicológica de la doctrina Nixon de exención de ilegalidad.

Con frecuencia los actos ilegales de la policía secreta, ordenados o no por un presidente, quedan impunes. Existe, en mi opinión, una complicidad implícita entre facciones de la elite para tolerar un cierto nivel de ilegalidad, corrupción, ineptitud, incompetencia e impunidad en el ejercicio del poder político y económico. Solo cuando se excede ese nivel por un amplio margen o cuando la rivalidad entre distintas facciones es muy aguda se ponen a andar los mecanismos formales de la justicia, los cuales llegarán tan lejos como lo permita el balance de poder entre esas facciones. Y eso es lo que ocurre con respecto al uso de la policía secreta por razones personales o partidistas.

Para impedir estos y otros abusos de poder un estado bien organizado debe blindar la separación de los órganos de poder a fin de que ninguno de ellos adquiera una posición dominante y debe dar a los ciudadanos garantías para el ejercicio de sus derechos de denuncia y de respeto a la ley. A su turno, los ciudadanos por sí o con ayuda de asociaciones cívicas y medios independientes deben mantener una vigilancia constante sobre sus gobernantes. Si por indiferencia, simpatías personales o afiliación partidista permiten que sus gobernantes abusen el poder se exponen a que gobernantes que no son de su simpatía o de su partido hagan lo mismo llevando a la larga a un debilitamiento de los derechos y libertades de todos.

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1 Me refiero a la guerra en Indochina porque el ejército estadounidense además de participar en la guerra civil de Vietnam estaba atacando blancos en Camboya y Laos.

Luis Mejía - 5 de marzo del 2015

Publicado en blogluismejia.blogspot.com