El viernes 11 del presente
mes el Instituto de Estudios Latinoamericanos de Columbia University en Nueva
York patrocinó un seminario llamado “Conflicto Armado, Reparación de Víctimas y
Restitución de Tierras en Colombia”. Bajo la coordinación de José Antonio
Ocampo, profesor de la Universidad, participaron Guillermo Rivera, miembro de
la Cámara de Representantes de Colombia, Rodrigo Uprimmy, investigador de
DeJusticia, Ana María Ibáñez, directora del CEDE en la Universidad de los Andes
en Bogotá, Aldo Civico, Director del Instituto Internacional de Paz de Rutgers
University en Nueva Jersey, Alejandro Reyes, Consultor del Ministerio de
Agricultura de Colombia, Paula Gaviria, Directora de la Oficina de Reparación
de Víctimas del gobierno de Colombia, Marc Chernick, del Centro de Estudios
Latinoamericanos de Georgetown University en Washington D.C., Elvira María Restrepo,
profesora de la Universidad de Miami en la Florida, y Jackie Klopp,
investigadora del Instituto Tierra de Columbia University.
A continuación
presento un resumen de las presentaciones hechas por los participantes. Lo que
atribuyo a los panelistas es basado en las notas que tomé durante la jornada;
por supuesto, los errores que haya en el texto son resultado de notas
incompletas o de una mala interpretación de sus palabras. Este reporte consta
de tres partes que responden a tres tópicos de discusión: 1. Orígenes y alcance
de la ley de restitución de tierras, 2. Ejecución y obstáculos de la ley de
restitución de tierras, y 3. Crítica de la conferencia y barreras no discutidas
a la ejecución de la ley de víctimas
Primera
Parte: Orígenes y Alcance de la Ley de Restitución de Tierras
1.1 Historia del Proceso Legislativo de la Ley de Víctimas, Guillermo Rivera
1.2 Víctimas, Pobreza y Restitución de Tierras, Ana María Ibáñez
1.3 Restitución y Redistribución, Rodrigo
Uprimmy
1.4 Tierra, Violencia y Democracia, Aldo
Civico
1.5 Preguntas del Público
1.1 Historia del Proceso Legislativo de la Ley de
Víctimas - Presentación de Guillermo
Rivera
En 2005 el Congreso
colombiano aprobó la llamada ley de justicia y paz que se enderezaba a la
desmovilización y penalización de paramilitares pero que no incluyó reparación
de víctimas.
En 2007 la Fundación
Víctimas Visibles promovió una serie de reuniones con miembros del Congreso
colombiano para informar sobre las violaciones de derechos humanos que habían
ocurrido en Colombia en los últimos 30 años y sobre las condiciones en que
vivían las víctimas de esas violaciones y explicar los beneficios de una acción
legislativa que les hiciera justicia. El Partido Liberal Colombiano fue muy
receptivo a esta iniciativa, no así los partidos de gobierno como el de la U.
También en 2007 el senador Juan
Fernando Cristo y el representante Guillermo Rivera a nombre del Partido
Liberal presentaron en el Congreso un primer proyecto de ley de reparación de
víctimas. La discusión del mismo fue muy polarizante. Hubo oposición a aspectos
centrales del proyecto, como la inclusión de quienes habían sido víctimas de
agentes del estado. El proyecto tenía el respaldo del Polo Democrático
Alternativo y de la comunidad internacional pero el gobierno movilizó a los
congresistas de los partidos oficialistas y logró que se archivara.
En 2010 J.M. Santos ganó
las elecciones presidenciales y propuso a los partidos una coalición de
gobierno. El Partido Liberal aceptó bajo la condición de que el presidente y su
gobierno respaldaran una política de reparación de víctimas. Se presentó ante
el Congreso un nuevo proyecto con respaldo del gobierno, especialmente del
Ministerio de Agricultura. Inicialmente el Polo Democrático Alternativo le dio
respaldo a este proyecto pero lo retiro porque no hubo acuerdo partidista sobre
la fecha de corte que serviría de base para determinar quien podría
beneficiarse de la ley.
En 2011 el Congreso aprobó
la ley de reparación de víctimas algunos de cuyos aspectos principales son:
1. Reconocimiento del derecho internacional
humanitario y de los derechos
humanos internacionales como parte de la
normatividad nacional;
2. Se definieron como víctimas para efectos
de la ley todas las personas que
hubieran
sufrido violación de esos derechos;
3. Se reconoció la existencia de un conflicto
armado interno;
4. Se crearon dos modalidades de asistencia a
las víctimas: a) una humanitaria o
de atención subsiguiente a una violación
de derechos, y b) una social
que comprende servicios permanentes de
salud, educación y vivienda;
5. Se ordenaron medidas de reparación cuyo
propósito es aproximar a
las víctimas a la situación en que vivían
previamente a la violación
de sus derechos y que consisten en:
a) indemnización administrativa por muerte de
un pariente,
b) medidas de satisfacción que tienen un carácter
moral y simbólico,
como actos en honor de las víctimas y
reconocimiento público de
responsabilidad del estado,
c) medidas de rehabilitación física y
psicológica de individuos y
comunidades afectados y medidas de
reparación colectiva,
d) restitución de tierras o restitución
patrimonial que establece una
presunción de favorabilidad para las
víctimas y reversa la carga de la
prueba en caso de disputas sobre la
propiedad de predios afectados por
despojo violento de manera que el ocupante
o propietario actual debe
probar que adquirió el predio por medios
no violentos.
La población rural
colombiana sufrió un proceso de despojo patrimonial que tuvo diferentes
modalidades, la más vergonzosa de las cuales fue la que ocurrió con complicidad
del estado.
Sectores sociales muy
poderosos se han opuesto a la noción misma de una ley de reparación de víctimas
y restitución de tierras arrebatadas a sus dueños originales. El éxito de esta
ley dependerá de que las víctimas se conviertan en sujetos políticos, para lo
cual se requiere que se organicen dentro de un movimiento de defensa y
protección de sus derechos. Existe un compromiso de las autoridades nacionales
de hacer efectiva esta legislación pero ese compromiso no será suficiente si no
hay una acción organizada de las víctimas para mantener viva la presión sobre
las agencias del estado.
1.2 Víctimas, Pobreza y Restitución de Tierras - Presentación de Ana María Ibáñez
El momento social y
político en que se hace presente la ley de reparación de víctimas encuentra
muchos retos entre los cuales se cuentan:
1. La desmovilización de los paramilitares ha
sido incompleta y todavía quedan
focos de conflicto con la presencia de
bandas criminales, que son restos de los
frentes paramilitares pero sin la
organización y la coordinación que tuvieron
estos;
2. Las guerrillas continúan activas en partes
del territorio nacional;
3. La victimización de la población rural
ocurrió en forma masiva y el volumen de la población afectada tiene un impacto
en la eficiencia y rapidez con que se hará la restitución de tierras a sus
cultivadores originales;
4. Se espera que la restitución de tierras
genere un movimiento de retorno al
campo.
Durante la década de 1980
los capos narcotraficantes y los terratenientes crearon los primeros frentes
paramilitares y generaron una primera oleada de despojo de tierras. Lar
organizaciones paramilitares crecieron en la segunda mitad de la década de 1990
y el desplazamiento de población campesina llego a su clímax en la primera
década del siglo 21.
Hubo una estrategia de
desplazamiento de la población rural por medio de ataques deliberados y
aleatorios a terratenientes, campesinos, líderes comunitarios y cívicos y redes
sociales.
El despojo y apropiación de
tierras fueron masivos y afectaron aproximadamente 11.4 millones de hectáreas.
Había y todavía hay un
problema de informalidad en la documentación de derechos sobre la tierra
relacionado con la inexistencia o precariedad de los títulos de propiedad y con
la ocupación de tierras baldías o vacantes.
El desplazamiento forzado
de la población rural hacia las ciudades ha tenido consecuencias económicas;
por ejemplo:
1. la población desplazada a la fuerza queda
atrapada en condiciones de pobreza por falta de educación, desempleo, pérdida
permanente de patrimonio, trabajo infantil forzoso, deserción escolar de las
generaciones más jóvenes;
2. la llegada de la población campesina a las
ciudades tiene efectos secundarios
en cuanto se aumenta la mano de obra, se
establece una competencia con la
población
urbana por las fuentes de empleo existentes, bajan los salarios y
crece el
sector informal.
La población desplazada que
retorna al campo llega a regiones caracterizadas por:
1. dificultades de distinta índole para
reiniciar la producción agrícola;
2. aisladas de los mercados de consumo y
procesamiento de las cosechas
eventualmente
producidas;
3. una población numerosa que subsiste a
niveles de pobreza;
4. una base industrial precaria;
5. mercado concentrado de propiedad raíz;
6. derechos de propiedad informales;
7. bajos niveles de inversión;
8. escasa provisión de bienes y servicios
públicos;
9. persistencia del conflicto armado y de
riesgo de violencia contra los
que
regresen.
En términos generales hay
una tendencia hacia la reducción de la pobreza en el país pero esta tendencia
es menos pronunciada en las áreas rurales.
La restitución de tierras
es un primer paso hacia un mejor nivel de vida de la población colombiana pero
no es suficiente para superar la pobreza de quienes regresen al campo.
Los mayores retos que
enfrenta el país en este campo son dos: a) proteger las nuevas generaciones y
asegurar su capacidad de subsistencia en el futuro, y b) hacer que la población
que regrese al campo sea económicamente viable.
1.3 Restitución y Redistribución - Presentación de Rodrigo Uprimmy
Restitución es justicia
correctiva, es volver a la víctima a una situación previa, borrar los efectos
de un crimen. Redistribución es justicia social distributiva, es definir cómo
se distribuyen las cargas, oportunidades y bienes en una sociedad.
El análisis de la ley de
víctimas debe incluir dos variables: a) la población víctima de violaciones
masivas de derechos humanos, y b) la población no víctima de dichas
violaciones. Esto genera cuatro grupos: pobre víctima, pobre no víctima, rico
víctima y rico no víctima.
Dado que los recursos del
estado y la sociedad para hacer justicia correctiva son escacos, una ley que
orden el desembolso de recursos públicos para reparar y restituir a las
víctimas va a generar conflictos entre esos grupos. La pregunta latente es: se
usan los recursos públicos para restituir a los ricos víctimas aun si a estos
les ha quedado patrimonio suficiente sobre el cual pueden reconstruir la
situación que tenían antes de ser víctimas?
En el contexto histórico y
económico del país, el despojo de tierras de la población rural fue una
contra-reforma agraria que venia de tiempo atrás, se intensificó en la década
de 1980 y llegó a su clímax en la década de 1990.
Una sociedad que ya era
desigual quedó más desigual a consecuencias del conflicto armado y del despojo
de la propiedad rural.
La ley de restitución de
tierras parte del supuesto de que lo importante en este momento es lograr una
restitución justa, retornar la propiedad o posesión de la tierra a quien le fue
arrebatada violentamente; pero la ley no tiene propósitos distributivos, su
propósito no es alterar la estructura de la propiedad agraria.
La gran mayoría de la
población que sufrió despojo de la tierra era pobre o fue empujada a la pobreza
a raíz del despojo. Esta es la población beneficiada por la ley de restitución.
Si la ley tiene éxito se
reducirían los niveles dramáticos de pobreza de los desplazados y el
coeficiente Gini podría regresar al punto donde estaba antes, lo cual tendría
efectos redistributivos.
La restitución de tierras
ayudaría a proteger las comunidades rurales “étnicas” –esto es, negros e
indios-.
La restitución de tierras
genera tensiones sociales y exige pensar en las políticas que deberán
implementarse después de que se haga la restitución. Entonces surgirá la
pregunta: ¿qué pasará con el modelo de desarrollo rural? El modelo actual da
preferencia a los proyectos agroindustriales y a los cultivos en gran escala.
La restitución de tierras exige repensar el modelo e implica medidas que le den
viabilidad económica a la propiedad rural de pequeña y mediana extensión.
Conclusiones: La
restitución de tierras es necesaria, su ejecución será difícil y por sí sola es
insuficiente:
1. es necesaria por razones de justicia y por
motivos políticos,
2. es difícil pues el conflicto armado
continúa, los enemigos violentos de la
restitución siguen activos, las
instituciones rurales fueron debilitadas por los
actores del conflicto y hay que
fortalecerlas a pesar de la oposición que habrá;
3. es insuficiente pues requiere acción e
inversión adicional del estado para
mantener
vivo el proceso de restitución y hacer económicamente viable el
retorno de
los antiguos trabajadores de la tierra.
1.4 Tierra, Violencia y Democracia - Presentación de Aldo Civico
El foco de esta
presentación es la vertiente del río Cauca donde se ha concentrado la acción
gubernamental de restitución de tierras.
El conflicto continúa. El
valle del río Cauca y Antioquia son el foco de la para-economía.
La semana pasada fue
asesinado Daniel Aguirre, líder de los sindicatos de cortadores de caña en el
Valle del Cauca. Fue un asesinato de gran impacto; él era un trabajador de la
caña en una compañía de propiedad de Ardila Lule. Había organizado dos huelgas
importantes y era parte del equipo negociador en representación de los
trabajadores en conversaciones con los administradores de la refinería de
azúcar.
Podemos pensar en la
siguiente genealogía para este crimen. Aguirre era reconocido como un líder
sindical en la región. Había sido amenazado de muerte en el pasado pero no
recientemente. Fue asesinado en frente de su esposa y sus vecinos, en un área
altamente militarizada con fuerte presencia de bandas criminales (BACRIM) y
grupos de seguridad privada, y, coincidencialmente, poco después de que el
gobierno anunciara la implementación del Tratado de Libre Comercio con los
Estados Unidos. Este asesinato es parte de una persecución sistemática de
líderes sindicales en una región donde los sindicatos de los cortadores de caña
son percibidos como una amenaza a la hegemonía de los barones de la caña.
Hay otra genealogía posible
de este asesinato. La región del Valle del Cauca se caracteriza por un
desarrollo industrial basado en la concentración de la propiedad de la tierra,
lo que ocurrió especialmente después de la Guerra de los Mil Días. Las elites
locales usaron la violencia durante el siglo XX para concentrar la propiedad de
la tierra y consolidar la hegemonía de la industria del azúcar. En esta región
se enfrentan dos ideas de democracia: [1] los mecanismos electorales, y [2] la
participación e inclusión de otros sectores sociales, como los trabajadores,
que no encuentran respaldo en los mecanismos electorales. La violencia
continua, y con ella el asesinato de Aguirre, tiene un impacto en la manera
como se construye la democracia y la calidad del proceso democrático.
Conclusión: el asesinato de
Aguirre pone en evidencia la necesidad de cambiar el paradigma político para
profundizar el proceso democrático.
1.5 Preguntas del Público
Estos son los comentarios
hechos por los panelistas en respuesta a las preguntas del público asistente:
Rivera
Hay que blindar la ley para
hacer efectivo su cumplimiento e impedir que sea debilitada o derogada. Existe
una voluntad institucional [de parte del gobierno nacional] para hacerla
cumplir pero es necesario que las víctimas se conviertan en sujetos políticos
para que mantengan presión sobre las agencias del estado y contrarresten los
esfuerzos de quienes se proponen usar su poder económico y político para
hacerla fracasar. Hay sectores de las fuerzas armadas que respaldan la ley, así
como los hay que por sentido de culpa no la apoyan.
Ibáñez
Para que la ley tenga
adecuado cumplimiento se necesita una voluntad política del gobierno, los
partidos y la sociedad. Igualmente se necesita fortalecer la eficacia del estado
que tradicionalmente ha sido muy débil para prestar servicios en las regiones
alejadas de los centros urbanos. Aunque el objetivo de la ley no es sacar a la
gente de la pobreza, el gobierno y la sociedad tienen que dar pasos adicionales
para lograrlo.
Uprimmy
El Frente Nacional fue un
proceso diferente del de restitución de tierras y reparación de víctimas. Sin
embargo, hay lecciones que se pueden aplicar. El Frente Nacional fue un acuerdo
de cúpula, legitimizado por un plebiscito. La ley que discutimos ahora, en
cambio, fue discutida ampliamente en el país y fue aprobada tras largos debates
en el Congreso; además, puede tener efectos adicionales tal como minar las
bases de poder de los paramilitares y otros sectores económicos. Si falla esta
ley, se agudizarán los problemas de la democracia en Colombia.
Civico
Los paramilitares están
dentro y fuera del estado colombiano, como la mafia siciliana. Las acciones
violentas en Colombia se enmarcan dentro de dos realidades sociales: un
problema de impunidad que es sistémico y un problema ético derivado de que la
sociedad tolera y acepta a los que se benefician de la violencia (ejemplo de
esto es, por ejemplo, el hecho de que el hijo de un financiador y benefactor de
los paramilitares sea elegido por voto popular como alcalde de una de las
ciudades más importantes del país). Para combatir la impunidad hay que romper
el silencio. Por eso debería ser intolerable el silencio del gobierno y del
presidente Santos cuando Daniel Aguirre, o cualquier otro sindicalista, es
asesinado, cuando al mismo tiempo tiene voz para estigmatizar las propuestas de
la Marcha Patriótica y señalar como antipatrióticas las propuestas alternativas
y críticas de sectores independientes o de oposición.
Luis Mejía – 19
de mayo de 2012
Publicado en
blogluismejia.blogspot.com
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